A cuatro
años de aprobada la Ley de Consulta Previa en nuestro país, distintos
especialistas analizan lo que ha sido la aplicación de este proceso en
distintas localidades del país y señalan cuáles han sido las limitaciones que
presenta.
Desde que se aprobó la Ley de Consulta Previa en nuestro país, en agosto de 2011, ya son 22 los procesos que están o en ejecución, entre ellos 8 concluidos, según el vice ministerio de Interculturalidad.
En
reglamento de la ley de Consulta Previa se aprobó en 2012. La medida busca,
principalmente, garantizar el respeto al medio ambiente y a los derechos
colectivos de las comunidades indígenas ubicadas en la zona de influencia de
cada proyecto de inversión, de modo que se evite la conflictividad social -con
consecuencias mortales- de la que el país ha sido testigo en los últimos años.
A cuatro
años de su aprobación ¿La Consulta Previa está cumpliendo su función? ¿Quedan
los pueblos consultados, satisfechos con los resultados?
Según el
reporte de la Defensoría del Pueblo de conflictos sociales de enero de 2015,
las actividades que mayor conflictividad social arrastran son las que tienen
que ver con la extracción de recursos naturales: minería e hidrocarburos. Y es
ahí a donde la consulta previa tiene su mayor desafío como instrumento que debe
permitir garantizar los derechos de los pueblos indígenas.
Los lotes
que hasta el momento han sido o están siendo consultados por el Viceministerio
de Interculturalidad (dependencia del Ministerio de Cultura), siempre en
coordinación con la entidad encargada (Perupetro), son el 164, 165, 197 y 198
ubicados en el departamento de Loreto. A ellos se suman los lotes 157, 191,
190, en Madre de Dios y los lotes 195, 189, 169 y 175 en Ucayali. Siendo 169 y
195 las dos primeras experiencias de este proceso.
Pero ¿Qué
se consulta a los pueblos indígenas? La investigadora del German Institute of
Global and Area Studies GIGA, Riccarda Flemmer, quien es autora del estudio
Consulta, participación y transformación de conflictos. Un estudio comparativo
acerca de la extracción de recursos en Bolivia y Perú, considera que en nuestro
país, la consulta se ha dado de modo temprano.
Es decir,
el proceso, en materia de hidrocarburos, las realiza Perupetro y el
Viceministerio de Interculturalidad, antes de que se otorgue la licitación de
lote consultado. Mientras que en otros países, la consulta se hace sobre el
Estudio de Impacto Ambiental (EIA), cuando ya hay un inversionista.
“Esto
tiene desventajas porque en el Perú es tan temprana la consulta que no tienes
un proyecto concreto al cual someter a juicio. Puede generar ventaja en la
negociación y diálogo pero solo las condiciones generales. Pero es una fase
digamos, trivial, que funciona como capacitación en términos de derechos porque
muchas de las comunidades no saben cómo funciona la explotación de petróleo, ni
qué derechos tienen en términos de estándares internacionales, de legislación
nacional tampoco. También es para enseñar qué puede significar un proyecto de
hidrocarburos.”, agrega Flemmer.
Corrobora
esta información la especialista Iris Olivera, del Programa Ecosistemas y
Derechos de la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), quien
participó en los procesos de consulta previa en los lotes 169 y 195, como
asesora técnica. “La aplicación de ley se centra en qué es la consulta,
qué es una actividad petrolera. Han habido esfuerzos de Perupetro en dar la
información más sencilla posible; sin embargo, aún hay una tarea por
perfeccionar”, recalca Olivera.
A ello se
suma que los pueblos a ser informados no tienen educación superior. Ese hecho
coloca las vallas más altas para poder transmitir el conocimiento.
Riccarda
Flemmer hace una comparación entre la consulta aplicada al lote 169 y 195. En
el primero, dice, los acuerdos a los que llegaron eran muy generales, propios
de una primera experiencia, aunque se habló de la vigilancia y protección de
derechos colectivos y monitoreo ambiental.
En el
segundo proceso (195) hablaron más concretamente del contrato de concesión y de
la modificación de unas cláusulas que tratan de derechos de pueblos indígenas
que solicitaron que les llegue más información que sea adecuada para el
entendimiento de todos.
¿Qué es lo
que se consulta a los pueblos?
La
especialista de DAR, Iris Olivera, aclara que lo que se consulta es el Decreto
Supremo que autoriza el contrato de licitación del lote respectivo. Sin
embargo, en el proceso para el lote 169 no se vio la discusión clara de ese
decreto.
“Las actas
internas dicen ‘autorizamos el ingreso de Perupetro para que pueda iniciar las
actividades en nuestra comunidad. Para eso planteamos acuerdos: más
contratación de personal local, saneamiento básico, titulación, otros’.”,
señala.
Así es
como se llegó a la etapa de diálogo: con la idea de que Perupetro era la
empresa que iba a venir a explorar.
“Es lógico
que pidan la contratación de mano de obra local, pero no es lo que se está
consultando. No es parte de Perupetro contratar ni otorgar servicios de agua y
saneamiento a las comunidades. No es eso lo que se está consultando. Esos
pedidos quedaron en ser canalizados. Tampoco se dio copia del contrato modelo
de licitación. Porque si eso es lo que se consulta, ahí debe estar enfocado el
diálogo y los aportes de la comunidad”, cuestiona Olivera.
No solo
ese es uno de los temas que empaña el éxito de los procesos de consulta, sino
que, como anotó líneas más arriba la investigadora Riccarda Flemmer, y como
apunta Iris Olivera, recién se le informa a la población sobre sus derechos
colectivos cuando se realiza la consulta, cuando esto corresponde a un trabajo
previo.
“El
derecho colectivo es un tema muy abstracto, eso debe plantearse mucho antes y
no con la excusa de la consulta. No decimos que por haber cumplido las
formalidades es exitoso. Es necesario el análisis cualitativo sobre cómo se
aborda la medida consultada y sus temas conexos”, acota Olivera.
OPORTUNIDAD
QUE NO DEBE PERDERSE
“La
consulta previa es una oportunidad grande para visibilizar las tensiones.
Cuando el Estado llega a estas zonas, hay una abundancia de problemas que no
solo tienen que ver con el impacto de los proyectos de hidrocarburos. Hay falta
de educación, de salud, tienen muchas preocupaciones y todo eso lo articulan en
esas reuniones con el Estado porque tienen un Estado que les escucha”, apunta
la investigadora Riccarda Flemmer.
Bajo este
análisis, la Consulta Previa es una herramienta crucial para la prevención de
conflictos sociales porque, si es aplicada de modo responsable y efectivo, abre
un canal de comunicación entre pueblos indígenas y el Estado. “Es una
oportunidad para establecer lazos de confianza. La llave para resolver
conflictos”, dice Flemmer.
Entonces,
basándonos en los lotes que hasta el momento han sido consultados y cuya
responsabilidad recae en el Ejecutivo, si la Consulta resulta ser un mero
trámite más para el ingreso de la empresa extractiva a territorios indígenas,
el resultado puede ser aún peor. Porque se transgrede la confianza que la
población depositó en las entidades estatales.
“Si creas
relación de confianza (pasa cuando entra Perupetro e Interculturalidad) y
después desapareces, creas expectativas y si no cumples, la gente se siente
engañada y esto es un foco muy fuerte para conflictos”, agrega la
investigadora.
Flemmer
añade que lo importante es que haya un verdadero seguimiento de los acuerdos.
“Si solamente a esa etapa se limita la consulta, creo que la participación
local debe ser permanente”.
Lo que
recomienda es la implementación de otras consultas cuando ya haya un Estudio de
Impacto Ambiental (EIA). “Por lo menos otros mecanismos de participación como
participación ciudadana, que se han hecho en los EIA, también monitoreo
ambiental comunitario. Necesitas participación permanente durante todo el
proyecto”, concluye.
CONSULTA
EN MINERÍA: UN RETO AÚN MAYOR
Las
entidades encargadas de ejecutar los procesos de consulta previa en materia de
minería son el Viceministerio de Interculturalidad y el Ministerio de Energía y
Minas - Minem (que es el encargado de otorgar las licitaciones en ese sentido).
Hasta el
momento no se ha ejecutado ningún proceso en esa materia. Aunque, en agosto de
2015, la viceministra de Interculturalidad, Patricia Balbuena, informó que su
portafolio coordinaba con la Oficina de Gestión Social del Minem la instalación
de talleres informativos en 15 zonas geográficas de la sierra, en antelación al
desarrollo de consultas previas desde la primera mitad de 2015.
“En
minería se consulta después del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), pero el
pedido está en que se haga antes de eso”, informa Iris Olivera.
A su
turno, Javier Jahncke, abogado y secretario ejecutivo de la Red Muqui, señala
que el problema principal en minería es que sería materia de consulta la
resolución de inicio de actividades.
“Se trata
de una resolución administrativa de mero trámite, que se dicta luego de
aprobado el EIA en la etapa de exploración y en la cual solamente hay una
decisión final de Sí o no a la realización de la operación. Pero cuando ya se
han tomado decisión de todos los mecanismos previos administrativos en los
cuales estaba en discusión algún tema, sea ambiental, social, técnico. Ya todos
los temas de discusión pasaron”, añade.
Entonces
¿Sobre qué deciden en la resolución de inicio de actividad? “No decide sobre
nada porque estamos ante la potestad final del Estado que define la realización
de la actividad económica a través de la medida administrativa”, critica.
El abogado
comenta que, desde la Red Muqui, se ha planteado la necesidad de que haya
consulta en los diferentes momentos del proceso minero.
“Un
momento central es el proceso del EIA, sea en la etapa de exploración
(semidetallado) como en la etapa de explotación (detallado) porque de ahí se
saca toda la información económica, técnica, administrativa, ambiental, social
que debe ser materia de evaluación y de un pronunciamiento. Y de ese caso no
hay hasta ahora aplicación de la consulta previa”, sostiene.
Si
nosotros aplicamos la consulta solo en la etapa de permiso de inicio de
actividad -explica Jahncke- en la práctica estamos aplicando la perspectiva de
que algunos plantean que solo se debe aplicar la consulta para la medida
administrativa.
“La consulta
se aplica en función al respeto de los intereses de los pueblos y eso lo
establece el artículo 15 del convenio con la Organización Internacional del
Trabajo (OIT): Lo que está detrás es la no afectación de los intereses de los
pueblos”, puntualiza.
