Especial: Consulta previa. Consultape.com
realiza un análisis sobre los procesos de
consulta previa realizados durante el 2015
Ø
A pesar de haberse
realizado varias consultas previas a nivel nacional, las comunidades esperan
que los acuerdos alcanzados durante el proceso, se visibilicen en sus
comunidades.
Cuatro
años han pasado desde que el Gobierno de Ollanta Humala aprobara la Ley de Consulta
Previa (N° 29785). El resultado: 27 procesos de consulta previa puestos en
marcha, 15 de ellos finalizados, y 12 en proceso. Las novedades del 2015 fueron las tres primeras consultas en
minería, y zanjar la consulta en el estratégico lote petrolero 192 en Andoas
(Loreto), -una rémora para el Ejecutivo que llevaba arrastrando desde el
2012-. Sin embargo, medir el resultado de las consultas por el número de
procesos realizados deviene en una trampa matemática. ¿Qué se les consulta a
los pueblos indígenas? ¿Qué pasa después de que sean consultados? Estas
preguntas-que tan escasamente son planteadas- revelan que la realidad nunca se
traduce a una cifra. Más aún, si se observa que los procesos de consulta se han
implementado en un marco de debilitamiento de los estándares y
controles socioambientales.
Luces y sombras
La
consulta no es exclusiva para los proyectos que buscan instalar minas, pozos
petroleros, o gaseoductos. También sirve para llegar a un consenso sobre otros
aspectos fundamentales, como la educación, donde se está llevando a cabo una
consulta al reglamento de la Ley de Lenguas Indígenas y Originarias. No
obstante, la mayoría de los procesos de consulta que se han llevado a cabo son
para proyectos hidrocarburíferos.
En
2015 en Madre de Dios se finalizaron las consultas sobre los lotes 191 y 190;
en Loreto, los relativos a los pozos 198,
197 y 192. Fuera del ámbito de los hidrocarburos también se llevó a cabo
una consulta en torno al proyecto de Hidrovía Amazónica, que tuvo como entidad
promotora al Ministerio Transportes y Comunicaciones. “Este es un ejemplo de
que la consulta se puede hacer de buena forma, con buena fe y con flexibilidad,
como indica la norma”, declara Richard O’Diana, abogado del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP). A estos
procesos, se suma la consulta sobre el Reglamento de Ley Forestal y de Fauna
Silvestre, que fue promovida por el
Ministerio de Agricultura.
Sin
embargo, como destaca un informe del Centro
Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP), sólo dos de los
procesos de consulta que han finalizado, el Área de Conservación Regional
Maijuna-Kichwua y el Lote 192, cuentan con resolución final de la entidad
correspondiente. “Esto constituye una limitación por cuanto los acuerdos son
vinculantes para ambas partes. Al no contar con este instrumento no se puede realizar seguimimiento y
monitoreo de cómo se viene implementando estos acuerdos”, argumenta el
documento.
“La consulta ha tenido sus lados buenos y
malos. La realiza el órgano que promueve la medida, entonces depende de qué
busca este órgano. Por eso existen diferencias entre uno y otro proyecto”,
sostiene el abogado del CAAAP, O’Diana.
En
Perú, los procesos de consulta están a cargo de la entidad estatal que adopta
la medida legislativa o administrativa, aunque el Viceministerio de Interculturalidad
ejerza como órgano rector. En el caso de los hidrocarburos, se consulta el
decreto supremo que aprueba la suscripción del contrato de licencia para
explorar y explotar el lote. Queda fuera de la discusión, por ejemplo, asuntos
de vital importancia como el Estudio de Impacto Ambiental (EIA)- documento clave, mermado por los paquetazos ambientales, que
identifica y evalúa los impactos de un proyecto, para evaluar alternativas y
formular medidas de mitigación y prevención-.
Primeras consultas en
minería
Este
año se llevó a cabo la primera consulta previa en minería sobre el proyecto
minero Aurora, en Parobamba (Cusco). La
medida, materia de consulta, es la resolución de inicio de actividad, cuando ya
se ha tomado decisión de todos los mecanismos previos administrativos en los
cuales estaba en discusión algún tema: sea ambiental, social o técnico.
El
segundo proceso de consulta se realizó al proyecto Toropunto, en la provincia
de Huaylas (Ancash). El 24 de octubre se realizó la reunión de evaluación
interna donde la comunidad campesina Santa Rosa de Quikakayan manifestó estar
de acuerdo con el inicio de actividades de exploración del proyecto Toropunto,
que extrae cobre, plata y zinc. El Ministerio de Energía y Minas informó sobre
el inicio de la tercera consulta previa en minería, al proyecto Misha, de la
empresa Barrick Misquichilca S.A., en la provincia de Aymaraes (Apurímac),
donde habita la comunidad de Cotarusi.
“El reto
pendiente en minería es evaluar qué se va a consultar, lo que se está evaluando
ahora es el inicio de operaciones, pero hay quienes indican que lo que se debe
consultar es el otorgamiento de la concesión. Además hay quienes consideran que
lo que se debe consultar es el Estudio de Impacto Ambiental y ese es el reto
pendiente”, declara O’Diana.
Determinar las
decisiones que deberían someterse a consulta para que un proyecto de inversión se lleve a cabo
debió implicar un amplio debate con los representantes de los pueblos
indígenas, algo que no sucedió y que quedó al arbitrio de los ministerios
sectoriales. En ese proceso, el Ministerio de Cultura tuvo un rol marginal.
Todo ello hace que haya un sentimiento de insatisfacción frente a la
posibilidad real de decidir en el proceso de toma de decisiones, señaló Ana
Leyva de Cooperacción.
Cabe
recordar que las consultas en minería se
dieron tras las declaraciones de la actual ministra de Energía y Minas, Rosa María Ortiz, quien sostuvo que
no hubo voluntad política de hacer consulta previa en las anteriores
gestiones. Hay que recordar también que la Defensoría del Pueblo identificó 16 resoluciones
donde el ministerio autorizó el inicio de actividades mineras en zonas donde
hay presencia indígena según el Censo de Población y Vivienda 2007.
Además
de lo señalado,, en el ámbito minero existe la sombra de los “acuerdos previos”, una figura de la Ley de Tierras que
“sabotea la viabilidad de la consulta previa”, según afirma el especialista en
derechos de los pueblos indígenas Marco Huaco. Esto sucedió en el caso del proyecto minero
Angostura el año 2012, en donde no se
llevó a cabo el proceso de consulta
argumentando la existencia del acuerdo previo. Esta figura se podría seguir
dando en el futuro, pues de acuerdo a la ley
“el privado se acerca al dueño de la tierra -a la superficie de la
concesión- para negociar una compra a la tierra, un contrato de cesión de uso,
de alquiler; entonces la primera noticia que recibe el titular de la tierra
superficial es la del privado que se acerca para adquirir derechos sobre ésta,
no es el Estado el que se acerca para comunicarle que quiere otorgar una
concesión sobre sus tierras y entonces le hace la consulta previa”, apunta
Huaco.
La vieja deuda con el
Lote 192
Sin
duda, el proceso de consulta previa más destacado de este
año fue el realizado en el Lote 192 (ex 1AB) donde, tras ampliar los términos
de la consulta, el Estado interrumpe el proceso de diálogo con una parte
importante de las comunidades del Corrientes, Pastaza y Tigre (Loreto), llegando a establecer acuerdos con solo un sector
de ellas.
“Es
un lote histórico, de gran cantidad de recursos para explotar hidrocarburos,
petróleo pesado; la sociedad civil jugó un papel importante, así como las
comunidades y el Estado. Creo que ha sido un proceso muy complejo”, manifiesta Gustavo
Zambrano, investigador del Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la
Pontificia Universidad Católica del Perú
(Idehpucp).
Dicho
proceso de consulta previa estaba en marcha hasta que el Ministerio de Energía
y Minas concentró la agenda del diálogo en un solo punto: el de otorgamiento de
beneficios, con una propuesta (0,75% de la producción fiscalizada) que solo
admitía ser aceptada, quedando pendiente de discusión 26 propuestas formuladas
por las comunidades nativas representadas por las federaciones FEDIQUEP y
FECONACO (nuevos instrumentos ambientales, vigilancia ambiental comunitaria,
compensación por servidumbre, titulación de tierras, etc).
El
que el Estado diera por concluida
unilateralmente el proceso, generó el
rechazo de las comunidades indígenas afectadas, quienes realizaron una protesta
pacífica planteando como exigencia retomar el diálogo En un proceso de
negociación posterior a la consulta, estas comunidades llegaron a varios
acuerdos, entre los cuales está la
entrega de 134 millones de soles para obras de agua potable, saneamiento y
electrificación rural. “Esos acuerdos no
fueron parte de la consulta, se dieron después a pedido de las comunidades; por
lo tanto, no tienen el carácter vinculante de los acuerdos que son resultado de
ella, entonces son endebles, yo diría
que ese es el lado negativo”, dice Richard O’Diana.
¿Y el
Congreso?
Para
Hernán Coronado, especialista en derechos indígenas, “uno de los grandes retos
del próximo Gobierno es lo que va a ocurrir con la consulta previa
legislativa”. El Congreso es la última frontera de la consulta previa. Sin embargo, este año surgió una controversia, pues el pre-dictamen realizó
cambios significativos al Dictamen consensuado -en diciembre de 2014 entre las
organizaciones Indígenas y la Comisión de Pueblos Andinos y Amazónicos- contraviniendo al Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT). Una de las modificaciones más
importantes es el momento en el que se debe consultar; fijándose ahora para la
etapa de comisiones con el perjuicio de que la norma a debatir aún podría ser
modificada en el Congreso.
El punto clave de la consulta previa
legislativa es que de aprobarse, normas como las dispuestas desde el Ejecutivo
–denominados paquetazos ambientales- deberían en el futuro ser sometidas a
consulta previa, pues afectan los derechos colectivos de los pueblos indígenas.
“Los
procesos de consulta no pueden ser solo procesos informativos que validen las
decisiones que ya están tomadas, ni tampoco procesos en los que una parte
unilateralmente impone un proyecto. Se necesitan más espacios de diálogo y es
importante la búsqueda de un consenso”, puntualiza Coronado.
Mejoras pendientes
Los
especialistas señalan que queda aún mucho camino por recorrer para que la consulta
previa respete los derechos de los pueblos indígenas y se adecue a la normativa
internacional. El Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora
Nacional de Derechos Humanos, en el último informe alternativo 2015 sobre el
cumplimiento del Convenio 169 de la OIT (que se publicará en enero de 2016),
recomienda que los acuerdos logrados en
los procesos de consulta se refieran también a los contratos de exploración y
explotación y no solo al decreto supremo que los aprueba.
Asimismo,
apuntan que se debe evaluar si las fases y
los plazos de la consulta en el sector hidrocarburos son los adecuados,
recomendando que se organicen los procesos de consulta en aquellas
etapas del proceso de toma de decisiones
sobre un proyecto que puedan
afectar los derechos colectivos de los
pueblos indígenas. No solo eso, el Grupo de Trabajo agrega que es indispensable que el Ministerio de Energía
y Minas promueva la consulta previa en el sector minero y que, para eso, se
debe completar el reconocimiento de las comunidades quechuas en la Base de
Datos de Pueblos Indígenas del Viceministerio de Interculturalidad.
Destacan
que, por encima de todo, el Estado debe
dar prioridad a la buena realización de la consulta y no solo preocuparse por
realizar las actividades extractivas o
económicas, lo que supone respetar los plazos necesarios para las etapas
de información, evaluación interna y diálogo. Finalmente, piden que se
incorpore explícitamente en la normativa que el derecho a la consulta implica
el consentimiento de los pueblos indígenas sobre las medidas legislativas,
administrativas y proyectos que puedan afectarlos directamente. Además,
exhortan a que el Congreso apruebe la consulta previa legislativa, y a que se
deroguen todas las normas que afectan los derechos colectivos de los pueblos
indígenas y que no fueron consultadas, como los llamados “paquetazos
ambientales” (Ley Nº 30230 y su reglamento; y la
Ley Nº 30327).
