Ana Leyva, abogada de la Fundación Ecuménica para el Desarrollo y la Paz, Fedepaz, habla sobre
los impactos de la posible eliminación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA)
para actividades de hidrocarburos. Asimismo, hace un balance de cómo va el
proceso de consulta previa en el país.
P.- ¿Qué opina
sobre el pedido de Comex (Sociedad de Comercio Exterior del Perú) de exonerar
de la consulta previa a los proyectos de interés nacional para agilizar las
inversiones en el país?
R.-
La propuesta de Comex de eliminar la consulta previa para los proyectos de
interés nacional tiene como supuesto que ésta es un “mero trámite”. Esto es
preocupante, porque olvida el sentido que tiene la consulta. Cuando se trata de
proyectos de actividades que impactarán
en la vida de una población indígena, es importante que ésta sea consultada,
porque sus derechos e intereses pueden verse afectados, así lo reconoce el
Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT).
La
consulta puede permitir que se incorporen las preocupaciones respecto del
proyecto y, en muchos casos, la mejora del diseño del mismo para que el impacto
negativo sea menor, o incluso, para que se generen impactos positivos para
dicha población.
Esta
exoneración implicaría que el “interés
nacional” debería imponerse por encima de los derechos de una población
indígena, sin importar los costos. El que un proyecto sea de interés nacional,
no modifica su impacto en las poblaciones indígenas y locales. En consecuencia, no se trata de
“tramitología” sino del respeto de los derechos.
P.- ¿Qué opina
sobre la posibilidad de eliminar el estudio de impacto ambiental (EIA) a las
actividades de exploración petrolera?
R.- No es cierta la afirmación de que la
prospección sísmica carezca de impactos. Por lo tanto, sería un grave
error la eliminación de la exigencia del
EIA para esta actividad.
En las actividades de exploración petrolera, la
prospección sísmica es la primera etapa. Sus impactos están relacionados a la
construcción de las vías de acceso al
área del proyecto y al uso de explosivos en el suelo. Con ellos se produce una onda, que sirve para identificar las
formaciones rocosas con más posibilidades de contener petróleo o gas.
La construcción de vías de acceso puede suponer
la afectación de flora y fauna (por ejemplo mediante el desbroce de árboles),
la afectación de patrimonio cultural o del paisaje, etc. El uso de explosivos
puede hacer que el suelo pierda estabilidad o se afecten cursos de agua
subterránea, etc. Más aún cuando se
trata de prospección sísmica de 4 dimensiones, que requiere de explosiones
sucesivas. Los impactos dependen de dónde se realiza la actividad, las
características de ésta, la tecnología usada y las medidas de prevención que se
tomen.
Los
estudios ambientales sirven para prevenir o minimizar los impactos
negativos. Un estudio ambiental debería
señalar la ubicación, el diseño o la tecnología más conveniente para que la
actividad minimice o elimine el daño que puede ocasionar. Por lo tanto, no son
un mero trámite. Si se eliminan, estamos dejando a la buena voluntad de las
empresas el cuidado del medio ambiente. En este supuesto, si hubiera una
empresa irresponsable que por minimizar costos pretende hacer las cosas de mala
manera, tendría el camino libre.
Países
como Ecuador, con una importante producción petrolera, exigen la presentación
de estudios de impacto ambiental. Colombia lo exige para zonas ambientalmente
sensibles y actualmente hay una propuesta para extenderla a toda la actividad
sísmica.
El
Estado, en su rol de garante de derechos y protector del ambiente, no debería
prescindir de un instrumento que le permite prevenir daños ambientales y
sociales.
P.- ¿Cuál es el objetivo de sustituir el EIA por una
Declaración de Impacto Ambiental (DIA)?
R.-La
diferencia entre un EIA y un DIA no es solo de “mero trámite” como se insinúa.
Las DIA se presentan cuando el impacto de una actividad es mínimo y por ello
toma la forma de una declaración jurada. Siendo así, los requisitos son poco
exigentes y el proceso de aprobación
tiene plazos muy cortos. Por el contrario, los EIA se presentan cuando el
impacto puede ser significativo y por lo tanto, se exige un estudio mucho más
detallado, cuya revisión requieren de mayor tiempo.
Como ya señale, los impactos de la prospección sísmica
pueden ser variados, dependiendo del tipo de proyecto y del lugar dónde se
realiza (bosques, desiertos, etc). En consecuencia, en algunos casos, se
debería exigir un DIA y en otros, un EIA.
P.- ¿Cuál es la señal que está dando el Ejecutivo
con este planteamiento?
R.- Llama la atención que en el Perú, sea el
Ministerio de Energía y Minas (MINEM) quien hace un anuncio de esta naturaleza,
cuando lo referido a la regulación ambiental
compete al Ministerio del Ambiente. En las declaraciones del MINEM
subyace la idea de que toda inversión es buena. Sabemos que esto no es así.
Existen empresas responsables y otras que no lo son, para muestra basta
recorrer el país. Por lo tanto, el
Estado, en su rol de garante de derechos y
protector del ambiente, debería discriminar cuándo estamos ante uno y
otro caso. Los estudios ambientales son instrumentos que permiten al Estado
velar porque las inversiones sean responsables. Si se los debilita o elimina no
tendrán manera de cumplir con este rol.
P.- ¿Cuáles son los
obstáculos que existen para que se implemente la consulta previa en el Lote
192?
R.- Es un caso complejo
porque ya son 40 años de impactos ambientales y sociales en esta zona. Lo que
pretenden las comunidades es que en la fase previa del proceso de consulta, se
establezca un cauce institucional que les permitan que se atiendan sus
principales demandas [indemnización por los daños sociales y
ambientales producidos, compensación por el uso de sus tierras, remediación de
pasivos ambientales, elaboración de diagnósticos integrales para dar solución a
la problemática de la zona y titulación de sus territorios].
Estas
demandas no tienen que resolverse inmediatamente. Lo que quieren las
comunidades es un compromiso del Estado para saber cómo se va a solucionar,
quién se va a hacer responsable, cuánto dinero va a costar y quién lo va a
pagar. Porque si entran a discutir las condiciones de una nueva operación sin tener claro eso, ¿En qué situación queda lo
anterior? A pesar de que se haya dicho que se ha remediado la zona, los
problemas de contaminación continúan, y son estas comunidades las que sufren
sus consecuencias. Frente a ello, el Estado tiene un problema de eficacia y
oportunidad. Su reacción es muy lenta y muestra muy pocos resultados. Las
comunidades quieren que las salidas resuelvan los problemas que tienen, ya que
principalmente amenazan su vida y su salud.
No
hay un avance real en la remediación porque es costoso hacerlo, y asumir esta
tarea de manera seria requiere de
estudios y de una fuerte inversión por parte del Estado y de la empresa
comprometida. Existe el principio de “contaminador-pagador”, que debería ser
respetado.
P.- ¿Teme que el Estado
suspenda el diálogo con las comunidades y se bloquee el proceso?
R.- Sí, los plazos van corriendo y el Estado tiene
la urgencia de que la producción continúe. Hay voces que dicen que ya no habría
consulta porque los tiempos no lo permitirían ya que el contrato con Pluspetrol
en el Lote 192 vence en el 2015-, y en
consecuencia el Estado estaría optando por una ampliación del mismo.
Para
otros, no podría ser posible ya una ampliación y habría que realizar la
licitación del lote, lo que supone un proceso de consulta previa. En este caso,
habiendo la premura antes señalada, nos preguntamos por qué el Estado no
muestra la voluntad de avanzar o lo hace tan lentamente.
Consideramos
que la consulta se debe realizar porque lo que está en juego finalmente son un
conjunto de derechos: a la tierra, a los recursos naturales, a un medio
ambiente sano, al desarrollo y a la misma consulta. Recordemos que Perú ha
suscrito el Convenio 169 de la OIT y ha
aprobado una Ley de Consulta y un Reglamento. Es momento de que implemente la
consulta previa. Las comunidades de esta zona están dispuestas a dialogar sobre
el tema petrolífero en condiciones adecuadas.
P.- En la base de datos
de pueblos indígenas publicada por el Ministerio de Cultura figuran hasta el
momento cuatro pueblos andinos como indígenas, pero el presidente Ollanta
Humala llegó a decir en una entrevista televisiva que en la zona andina no
existían indígenas, sino campesinos, y por tanto los excluía de la consulta
previa. ¿Por qué se dijo esto?
R.- En el ande peruano hay campesinos pero también
existen comunidades campesinas.
Estas son muy numerosas y tienen buena de su territorio concesionado para
actividades extractivas. Se ha señalado que estas comunidades han perdido su
identidad por estar expuestas a un contacto permanente con poblaciones más
occidentalizadas. Lo que no es cierto en un gran número de casos.
El
Convenio 169 admite la posibilidad de que haya cambios culturales en los
pueblos indígenas u originarios. Lo que señala es que algunos elementos de ésta
se mantengan, que haya continuidad histórica con los pueblos anteriores a la
fundación del Estado. Además de exigir que exista el elemento subjetivo, que es
el del auto reconocimiento.
Si
bien se trató de “sacar la vuelta” al
Convenio y a la propia ley, dicha discusión se ha ido, de alguna manera,
zanjando por la incorporación de los pueblos andinos a la base de datos de
pueblos indígenas.
P.- ¿Ha influido en la
decisión de reconocer a tan sólo cuatro pueblos andinos como indígenas el hecho
de que en esa zona se concentren concesiones mineras?
R.- En la Base de Datos se ha registrado a pueblos
como los quechua y aymara, Existiendo el inconveniente que esta terminología no
ha sido empleada en el Perú, pues los pueblos indígenas se encuentran
agrupados, en la zona andina y costeña, como comunidades campesinas. En consecuencia, respecto de ellas queda
pendiente su identificación. Son ellas
las que, por ejemplo, tienen, cerca del 50% de su territorio concesionado. Por
lo tanto, todavía queda pendiente el que las comunidades campesinas sean
registradas como tales.
P.- También hay críticas
respecto a las medidas a consultar a través de la consulta previa…
R.- En el proceso de
implementación de la consulta previa, cada sector debe decidir qué actos va a
consultar, en el sector minero ya se decidió. Igualmente en el sector
petrolero. En este último, se consulta el otorgamiento de algunos tipos de
concesiones, la autorización para la instalación de ducto, la suscripción del
contrato de exploración y la explotación de lotes y el informe técnico
favorable para la instalación de plantas de refinación y procesamiento de
hidrocarburos y estaciones de servicios. Pero hay otros actos que están
quedando fuera, que son sumamente relevantes. ¿Qué se debería consultar? Se
debería consultar decisiones que van a ser trascendentales para la vida de los
pueblos indígenas. En estos momentos existe el riesgo que se termine
consultando decisiones que no son importantes, vaciando de contenido al proceso
de consulta. Es lo que está pasando ahora.
En el tema minero, se está consultando la
autorización de inicio de operaciones para actividades de beneficio,
exploración y explotación. ¿Qué quiere decir? Para iniciar actividades hay una
serie de permisos que se tienen que dar, y al final de los mismos, hay un
último permiso que verifica que todos los anteriores se hayan dado y te da el
visto bueno para el inicio de operaciones. Lo que se consulta es ese último
permiso. Pero éste no es tan relevante porque las condiciones sobre las que se
va a dar la operación minera se discutieron antes, y en esa fase no se realizó
la consulta. Todas las obligaciones y condiciones sobre cómo se va realizar la
operación ya se discutieron en el Estudio de Impacto Ambiental, y éste es uno
de los puntos clave, que, sin embargo, no entra en consulta.
Esto
nos preocupa, pues una vez que se han aprobado todos los permisos, ¿qué puedes
decidir? Casi nada.
P.- ¿Cuál ha sido el
papel ejercido por el Ministerio de Cultura?
R.- Ha ido exhortando a
todos los actores para que implementen la consulta, que definan qué actos se
van a consultar para que se pueda entrar en los procesos. Ha ido desarrollando
una serie de instrumentos que son necesarios para la consulta: la metodología,
la relación de intérpretes o el tema de la base de datos. Sin embargo, creo que
el Ministerio debe tener un papel importante en la definición de las decisiones
que deben ser consultadas, por ser un ente que tutela los derechos de los
pueblos indígenas y para que no se aleje del espíritu de la ley.
P.- James Anaya, ex
relator especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, en su visita a Perú y al Lote 192, afirmó que: “El Gobierno todavía
se encuentra en un proceso de construcción de su capacidad para implementar la
consulta previa en términos logísticos y presupuestarios”. ¿A qué se refería
con ello?
R.- Yo creo que va más allá
de lo presupuestario y logístico, tiene que ver con temas de fondo. Pero, en
términos presupuestarios me imagino que se refiere al costo que se tiene que
considerar para que una consulta se pueda realizar, porque son poblaciones que
están alejadas ¿cómo haces que ellas
participen en los procesos? Me imagino que se refiere a eso. Tiene que
ver con intérpretes, con que la información llegue de manera completa, y esto
no es tan sencillo. Las comunidades necesitan tiempo para procesar la
información, para formarse una opinión y generar sus propias propuestas. Tiene
que haber un diálogo con el Estado. Es armar una logística y fortalecer la infraestructura
institucional para que la consulta previa pueda implementarse, y esto todavía
está en proceso.
Frente
a esta necesidad, lo que estamos viendo en el Estado son retrocesos, una voluntad que se va desvaneciendo porque ve
complicada su implementación, porque
considera a la consulta un freno a las
inversiones y no como una posibilidad de hacerlas sostenibles.
P.- Las comunidades del
Lote 192 demandan la titulación de sus territorios. ¿Qué problema existe con el
territorio?
R.- Sí, otro tema grande
que tiene que ver con la consulta es el uso del territorio. Las poblaciones
quieren decidir qué se hace en sus territorios. El instrumento para ello es el
ordenamiento territorial y éste debería consultarse, pero, debido a un vacío
normativo, se está decidiendo el uso del territorio vía concesiones, pues ese
proceso . permite que se otorguen derechos sobre territorios cuyos usos no han
sido definidos. Considero que el Estado debe ordenar el territorio y consultar
el uso del mismo en general a todas las poblaciones, y más aun tratándose de
poblaciones indígenas que tienen derechos ancestrales sobre éste, el cual forma parte de su identidad.
Hay
una resistencia muy grande en el país por parte de sucesivos gobiernos de
ordenar el territorio, de definir su uso con la población. Esto se debe a que ahora hay un desorden muy
grande que permite que los intereses particulares primen – por ejemplo los
mineros- sobre otros derechos.